中央黨校教授王長江、周天勇、王貴秀
啟動頂層設計 沖破改革“天花板”
馬暉
本報記者 馬暉 北京報道
改革再出發(fā)，“頂層設計”驟成熱詞。
中共十八大落幕，新一屆中央領導集體登臺亮相，中國的改革號角再度吹響。中央政治局舉行的第二次集體學習，主題即鎖定“堅定不移推進改革開放”。
新任中共中央總書記習近平在集體學習中說，“改革開放是一個系統(tǒng)工程，必須堅持全面改革，在各項改革協(xié)同配合中推進�！�
從“摸著石頭過河”到“系統(tǒng)工程”，歷經(jīng)三十余年探索，中國改革巨輪的掌舵者們愈發(fā)意識到，面對前面的深水區(qū)，航道的選擇需要更深刻的思考，更精心的謀劃和更勇敢的突破。
2012年歲末，習近平把履新后的第一次地方視察選在了廣東，在這個改革開放的最前沿，在這個20年前鄧小平以那次經(jīng)典的南巡改寫歷史的地方，習近平發(fā)出這樣的聲音：“我們要尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎上提出全面深化改革的頂層設計和總體規(guī)劃�！�
“中國改革已進入新的階段，改革的‘頂層設計’呼之欲出。”官方媒體的解讀直指核心。
隨后召開的中央經(jīng)濟工作會議更明確提出，2013年將深入研究全面深化體制改革的“頂層設計和總體規(guī)劃”，給出改革的“總體方案、路線圖、時間表”。
改革的“頂層設計”，已成眾所矚目的時局要害。
中國新領導層為什么當下的歷史時點上注目改革的頂層設計？目前改革面臨的難局需要頂層設計者發(fā)揮怎樣的作用？頂層設計本身應當如何設計，如何推進？圍繞這些議題，中央黨校黨建教研部主任王長江、中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇、中央黨校知名學者王貴秀與本報記者展開了討論。
“上面應該動了。”這是三位學者一致道出的對頂層設計的期待。
是時候制訂改革總體方案
《21世紀》：有沒有關注到近期中共新領導層關于改革頂層設計的連續(xù)講話？這是否意味著未來中國改革的組織方式將發(fā)生重大變化？
王長江：頂層設計對于中國改革的推進非常重要。之所以中央要提頂層設計，我個人判斷主要是針對現(xiàn)存的已固化的利益格局。改革進入攻堅階段，必須要調(diào)整利益格局，遏制既得利益膨脹，這是進行改革頂層設計的最根本目標。
周天勇：中國改革發(fā)展到現(xiàn)在，已到了必須要有一個總體改革方案的時候，這個總體方案應該包括改革的方向、路徑、階段以及配套等。今后的改革，將是一個綜合的多方面推進的進程。
《21世紀》：所謂的改革頂層設計，其中的“頂層”是指什么？
王貴秀：我理解的頂層是指最高決策層，在中國現(xiàn)行體制下，只有政治局常委這個級別才算是頂層，也只有這個層級的改革方案設計才算得上“頂層設計”。國家發(fā)改委制定不了這個方案，它最多只能算是改革的中間環(huán)節(jié)，其他部委和省市則屬于改革的執(zhí)行環(huán)節(jié)。應該有一個超越各個部委之上的專設機構，但它同時又不是決策機構，研究和決策是要分開的。從一些發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，智囊團就是提出方案，只對方案的合理性負責，至于政治上的問題并不是他們考慮的范疇。決策和提出方案應該是兩撥人來做，不能混淆。從這個角度來看，中國現(xiàn)在還沒有改革的頂層設計機構。
改革初期是有過改革設計機構的，比如80年代初設立的國家經(jīng)濟體制改革委員會，就是負責經(jīng)濟體制改革方案的制定。這個機構沒有指揮權、決策權，主要工作就是調(diào)研，進而給決策層提供改革方案，但它比智囊機構職能要大，而且是在國務院各部委之上的。當時是體改委提改革方案，政治局常委拍板決策。后來，體改委被弱化為“體改辦”，再后來被并入發(fā)改委，改革職能逐漸弱化。尤其是這幾年，發(fā)改委權力越來越大，這對于中國改革的推進，負面作用要比正面大。
這兩年所謂的改革方案，都是由中層的部委提出來的，并不是頂層的方案，所以現(xiàn)在改革的主體也是部委，就是自己改自己。如果沒有類似體改辦這樣的機構，中央提出的頂層設計可能最后僅停留在文字上。
王長江：我個人觀點，改革應是上下互動的一個過程。首先中央要給改革提供明確的理念思路，同時基層也要敢于放開手腳去探索。所謂的頂層設計，不僅是中央層面把改革的方案拿出來，而且還要強調(diào)一個系統(tǒng)論的概念，把改革視作是一個系統(tǒng)工程，著眼于把改革的整體性跟可操作性有機結合起來，進行統(tǒng)籌規(guī)劃�，F(xiàn)在中國的改革已經(jīng)到一個關鍵性節(jié)點，必須要敢于觸動權力配置背后的利益格局，對既得利益給出明確限制，否則改革很難推開。尤其要警惕一種現(xiàn)象，即一些部門打著改革的旗號，實際是在擴充本部門的權力，使得改革傾向于“部門化”、“碎片化”。
要不要恢復體改辦？
《21世紀》：近期也不斷有人建言決策層，從統(tǒng)籌改革整體進程、制定中立改革方案考慮，應盡快恢復體改辦。你怎么看這種主張？
王貴秀：這幾年在體制改革上的確存在倒退的情況，缺乏整體設計，大多是部門層面的改革。比如中組部、人事部牽頭搞的干部人事制度改革，陸續(xù)出臺了很多文件，可要查一下這些文件，大多寫的都很明確，適用范圍定在省部級以下，改革對象不包括國家的頂層機構。我認為必須要有一個獨立的改革方案設計機構，不光自己做，還要聯(lián)絡發(fā)動民間的思想庫力量，現(xiàn)在就缺這一塊，恢復類似體改辦的機構是個思路。
王長江：頂層改革必須涉及到一個理念的轉(zhuǎn)變，理念如果不變，就會回到過去的老路，重蹈當年發(fā)改委的覆轍。這里所說的理念轉(zhuǎn)變，首先是制定者必須超越目前所有的部門之上，不能讓這些部門主導改革的進程，不能讓部門自己來調(diào)整手中的權力，必須要超越它們。我一直有個觀點，如果讓部門自己去設計改革方案，就是要求以常規(guī)工作為基本職能的部門把打破常規(guī)作為自己的任務，那就等于讓狐貍看著雞，你讓它不吃雞怎么可能呢？它不過是研究怎么吃得更香而已。第二，改革方案的設計要跟民間思想庫有所交集，因為這些社會上的思想庫比較中立，沒有利益糾葛，相對超脫一些。
周天勇：改革的頂層設計不能由現(xiàn)有的某個部門來設計，那樣很容易成為這個部門收權的方案，成了這個部門表達自己部門利益的方案�，F(xiàn)在改革方案設計的確存在一個兩難困境，比如說財稅體制改革，有人認為應該由財稅部門去主導，因為作為業(yè)務部門，他們對這個領域的問題最清楚。但實際上，如果讓部門自己去做改革方案，你會發(fā)現(xiàn)每一個部門自己所做的都是一個不想改的方案，都是一個收權的方案。所以，頂層方案設計一定要超脫部門利益，免得淪為部門收權的工具。
勿淪為部委“收權”工具
《21世紀》：但也有一種聲音認為，恢復體改辦，弄一幫人坐在那里設計一整套大而全的頂層改革方案，會不會是閉門造車？會不會抹殺既往改革的活力？
王貴秀：誰也沒有要你提供一個完美無缺的方案，也不可能有這樣的方案。中國改革開放三十多年，正面反面前進倒退的經(jīng)驗教訓都很多。改革的目標已經(jīng)非常明確，經(jīng)濟體制改革就是要實現(xiàn)市場化，政治體制改革就是要實現(xiàn)民主法治。至于怎么樣達到改革的目標，只有在推進中通過實踐經(jīng)驗的積累才能夠具體化，而非一下子設計出未來十年的具體改革方案，那是純粹的空想。
摸著石頭過河這個口號，不能簡單否定，更不能簡單沿用。剛啟動改革時，可以嘗試摸著石頭過河，但這種改革策略只是局部的經(jīng)驗性的方法，只能解決淺層次的具體環(huán)節(jié)上的問題，靠摸石頭是摸不著大方向的。改革深入到一定階段后，淺層局部的很多問題都已經(jīng)觸及過了，開始進入到深層次本質(zhì)性的問題，改革的難度也越來越大，在深水區(qū)里摸石頭，就不容易摸著了，這個時候還過分強調(diào)摸石頭，就是在阻礙改革推進。
周天勇：我要強調(diào)一點，必須謹防頂層設計的閉門造車。因為改革方案只有符合中國現(xiàn)實國情，特別是要考慮到當前各個利益方的博弈以及妥協(xié)，考慮到整個改革進程的風險，這個方案才能夠真正得以實施。你不能閉門設計出一套根本不能用的東西。
《21世紀》：今年3月全國兩會上，新一屆中央政府即將誕生，而新一輪大部制改革亦在籌劃之中。這項改革會不會在某種程度上制約部門擴權，打破既得利益，以利于頂層設計的制定？
周天勇：新一輪大部制的機構改革，一定要吸取過去的教訓。發(fā)改委成立之初是讓它抓宏觀，現(xiàn)在演變成具體審批項目的。當初叫發(fā)展和改革委，現(xiàn)在看這個委光是抓發(fā)展很少談改革，特別是最近這十年，發(fā)改委對改革的耽誤是很大的。
如果要成立一個機構來進行負責改革的頂層設計，我個人建議不要再搞什么部委了，可以成立一個由國務院總理直接牽頭的跨部門聯(lián)席制的體制改革管理辦公室。我這里所說的聯(lián)席制度，既是國務院的，又是黨中央的，橫跨黨政兩個口子。黨中央和國務院聯(lián)合的體制改革辦公室來推改革，才是強力部門。
這個辦公室主要做三件事：設計方案，推進實施、監(jiān)督反饋。它的職能應該是一個閉環(huán)的，不能只設計方案，而不去監(jiān)管方案實施的效果如何。要去跟蹤這個方案在實施時有沒有什么問題，需不需要微調(diào)。另外還要履行監(jiān)督職能，如果沒有監(jiān)督，改革方案很容易變成一紙空文。
為地方改革提供空間
《21世紀》：還有種聲音認為，現(xiàn)在推進改革所面臨的局面，已非上個世紀八十年代改革初啟時那么簡單。現(xiàn)有既得利益階層已有坐大之勢，即便有一個超脫的機構來做改革頂層設計，也可能會因既得利益階層阻撓而難以推進，對此您怎么看？
王貴秀：沒錯，這就是為什么我們現(xiàn)在改革這么難的癥結所在。改革難，不在于老百姓反對改革，而難在觸動了既得利益集團利益�，F(xiàn)在同上世紀八十年代不同了，當時還沒形成那么龐大的既得利益群體，我把這個階層稱之為“權貴既得利益階層”。這個群體現(xiàn)在已經(jīng)變得非常自覺，知道改革的目標就是針對自己，改革就是要革掉他們的既得利益。舉個很簡單的例子，財產(chǎn)申報為什么一直推遲？阻力在哪里？大家都很清楚。
周天勇：既得利益群體對改革的阻力確實越來越強。比如部門利益在坐大，部門太多、條規(guī)太多，部門利用自己的部門立法來收權，搞權力集中，地方?jīng)]法干事。有些改革光靠地方是做不了的，比如銀行改革地方就沒法做，監(jiān)管部門對于銀行準入不放開，地方怎么弄？
王長江：我認為改革的勇氣正體現(xiàn)在頂層方案的設計上，說穿了就是你上面應該動了。以前的改革路徑已經(jīng)走到了天花板，你現(xiàn)在敢不敢放開，給大家提供一個改革的平臺，讓大家去試去闖，在地方改革的基礎上形成一些共性的東西？要越過既得利益階層，科學規(guī)劃體制本來應有的運行規(guī)范。我一直強調(diào)，所謂的改革方案不是中央的事，也不是一個部門的事，更不是一個所謂詳盡的改革方案，關鍵是要給下面的探索提供空間。因為改革的動力主要來自基層、來自一線，它們需要直面各種矛盾挑戰(zhàn)。基層即使是為了自己的生存，也要想方設法改變現(xiàn)狀。對于基層而言，改革的動力是天生的。
現(xiàn)在地方改革主導者按照自己的想法去探索時，很容易碰到天花板。部門有各種規(guī)定，權力又大，可以隨意把責任和風險推卸給基層改革者，這就導致地方改革推力不足。中央必須要給地方改革提供空間。其實好多地方近年來陸續(xù)有一些改革的探索，但都被上級主管部門否定了。
《21世紀》：你個人對中央決策層年內(nèi)推進改革頂層設計，作何預期？
周天勇：我個人覺得難度比較大，很復雜，關鍵要看下一步有什么實際的舉措出來。
王長江：我之所以提出上面的方案，還是基于中國特殊的權力運作模式，既然想有序改革，還是要這么改。中國改革有自有的邏輯，目前我所提出的是中國有序改革里衍化出的一種可行性方案。至于未來會怎么樣，我不去猜測，還是要按照改革的邏輯來。
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