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原人事部官員:廢除干部大一統(tǒng) 方丈不能是干部
(2009-4-28 23:14:14)  來源:瞭望東方周刊   打印本頁

  人事制度不改革,其他改革難以進(jìn)行

  --- 專訪原國家人事部副部長程連昌

  提名權(quán)很關(guān)鍵,有權(quán)威的人很容易借此把個(gè)人意志變成集體意志,而某些一把手也可能利用這個(gè)機(jī)會(huì)收取賄賂,進(jìn)而就是買官賣官了

  《瞭望東方周刊》記者山旭 | 北京報(bào)道

  程連昌:1931年生于吉林省。 1988年由航天工業(yè)部副部長、黨組副書記調(diào)入國家人事部領(lǐng)導(dǎo)籌備小組。后任國家人事部常務(wù)副部長、黨組副書記,側(cè)重人事制度改革工作,并兼任國家公務(wù)員制度推行領(lǐng)導(dǎo)小組組長。從1988年啟動(dòng)人事制度改革開始,至1993年公布《公務(wù)員暫行條例》,程連昌參與了國家公務(wù)員制度的擬定、籌備、試點(diǎn),到條例形成、實(shí)施的全過程。1994年8月,程連昌離開國家人事部,擔(dān)任國家行政學(xué)院副院長、黨委副書記。1993年任全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任,F(xiàn)在任中國老科學(xué)技術(shù)工作者協(xié)會(huì)副會(huì)長等職務(wù)。

  廢除干部大一統(tǒng)

  《瞭望東方周刊》:20年前人事制度改革的背景是什么?

  程連昌:啟動(dòng)人事制度改革,是中共中央、全國人大、國務(wù)院決定的,為了推進(jìn)這項(xiàng)改革,成立國家人事制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組,決定建立國家人事部。

  鄧小平同志在1980年提出來,要打破老框框,勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度,人事制度不改革,其他改革就難以進(jìn)行。改革開放的新時(shí)期要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制和各方面改革,人事制度改革是根據(jù)整個(gè)國家改革發(fā)展的形勢(shì)決定的,要在中國建立國家公務(wù)員制度、成立國家人事部、組建國家行政學(xué)院,這是一個(gè)三位一體的改革。在國家人事部成立之前,國務(wù)院有國家人事局,是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu),不是政府組成部分。

  1988年5月,全國人大正式通過設(shè)立國家人事部,建好了體制,這個(gè)大改革就進(jìn)一步進(jìn)行了。

  《瞭望東方周刊》:首先做了什么事情?

  程連昌:就是建立國家公務(wù)員制度。要廢除干部大一統(tǒng)的模式,實(shí)行科學(xué)分類、優(yōu)化競(jìng)爭機(jī)制的公務(wù)員制度。改革前有兩類人,一類是工人,一類是干部。無論黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè),從事管理工作的人都叫干部。有人就開玩笑說,連寺廟里面的方丈都是一級(jí)干部。

  統(tǒng)一干部模式是不分類的,完全按照計(jì)劃體制,沒有一個(gè)競(jìng)爭的科學(xué)的管理機(jī)制。到1988年,改革開放也有10年了,取得了很大成績,但它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。突出的矛盾就是它不能夠按照社會(huì)發(fā)展需要配置人才,也不能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制來選拔人才,還有一個(gè)管理問題。這三方面的不適應(yīng),要求建立健全的科學(xué)分類的人事管理制度。

  《瞭望東方周刊》:這個(gè)改革是如何推進(jìn)的呢?

  程連昌:從1989年開始試點(diǎn),一南一北,6個(gè)部門2個(gè)市。6個(gè)部門是國家審計(jì)署、稅務(wù)總局、國家統(tǒng)計(jì)局、工商管理局、環(huán)保局、建材局。2個(gè)市是哈爾濱市、深圳市。一邊修改條例一邊試點(diǎn),一直到1993年國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》、公務(wù)員制度實(shí)行。

  建立公務(wù)員制度,第一就是確定范圍。開始時(shí)我們認(rèn)為,公務(wù)員的范圍就是國家行政機(jī)關(guān)內(nèi),除工勤人員以外的工作人員。工勤人員是指司機(jī)、炊事員等等屬于勤務(wù)人員。而在我們最初的考慮中,法院、檢察院都不是國家行政機(jī)關(guān),法院得有專門的法官制,不屬于國家公務(wù)員。但公安機(jī)關(guān)屬于國家公務(wù)員。

  大家都想納入公務(wù)員隊(duì)伍

  《瞭望東方周刊》:這和今天的公務(wù)員制度有很大不同?

  程連昌:是這樣。再比如在1993年《公務(wù)員暫行條例》公布時(shí),黨派的系統(tǒng)不屬于公務(wù)員范疇,但是他們參照公務(wù)員的級(jí)別、待遇以及管理。各民主黨派以及人大、政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員,也都不屬于公務(wù)員。到2005年人大通過《中華人民共和國公務(wù)員法》,這時(shí)候就明確黨委也屬于公務(wù)員。這是考慮中國國情統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果。

  我們不能照搬西方模式,因?yàn)橛凶约旱膰椤Ee個(gè)例子,一個(gè)政府機(jī)構(gòu)有時(shí)開黨組會(huì)來決定事情,有的時(shí)候開部務(wù)會(huì)決定;到地方有的開省委常委會(huì),有的由省長辦公會(huì)決定,而且大事往往是經(jīng)過黨組會(huì)或者省委常委討論定下來的。黨委的人也在履行國家行政職能。因此黨委的人不屬于公務(wù)員,行政系統(tǒng)屬于公務(wù)員,也不符合中國國情的實(shí)際。所以經(jīng)過統(tǒng)籌協(xié)調(diào),就把黨委機(jī)關(guān)工作納入公務(wù)員。

  事實(shí)上,在1993年《國家公務(wù)員暫行條例》公布時(shí),公務(wù)員的范圍就是:國家行政機(jī)關(guān)除工勤人員以外的工作人員。

  《瞭望東方周刊》:把過去寬泛的“干部”縮小到這樣的范圍內(nèi),肯定有人不滿意。

  程連昌:沒有搞公務(wù)員改革之前都要當(dāng)干部,改革以后就想做公務(wù)員,然后是比照公務(wù)員、參照公務(wù)員。所以大家都想納入公務(wù)員隊(duì)伍,不是一兩個(gè)人,而是一個(gè)系統(tǒng)、一群人;蛘呤潜日諊夜珓(wù)員的待遇定待遇標(biāo)準(zhǔn)。國家教委就提出,教師的待遇不能低于公務(wù)員,就要這個(gè)杠。

  再比如中央部委,行政機(jī)關(guān)的司局肯定屬于公務(wù)員,而那些下屬的院所、中心,屬不屬于公務(wù)員?那時(shí)不少部委想盡量把事業(yè)單位納入公務(wù)員范圍里,都來爭,講情講理,有的談一次不行再談一次,反復(fù)準(zhǔn)備材料,就是想要列入公務(wù)員的范圍中。

  其實(shí)就公務(wù)員的范圍問題,國外是很清晰的。在我國由于過去的體制狀況,有點(diǎn)不好分。一個(gè)部委里還有研究機(jī)構(gòu)、企業(yè),所以有的能劃進(jìn)來、有的不行。最后通過制度的建立,把它按照一個(gè)統(tǒng)一的原則科學(xué)管理起來。

  《瞭望東方周刊》:在制度設(shè)計(jì)上還是參照了國外的先進(jìn)模式?

  程連昌:公務(wù)員制度事實(shí)上根據(jù)中國國情及需要,也借鑒了國外的經(jīng)驗(yàn)。我們出去考察,印象比較深的是法國。在那里,培訓(xùn)和職務(wù)的調(diào)動(dòng)晉升緊密掛鉤,有一定資歷的行政人員到國家行政學(xué)院培訓(xùn)兩年,然后再回到政府里擔(dān)任更高的職務(wù)。

  我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)也曾提到這個(gè)原則,就是公務(wù)員的培訓(xùn)要和工作需要相結(jié)合,在什么崗位、擔(dān)任什么職務(wù)、需要增長什么才干和知識(shí),都要到國家行政學(xué)院去培訓(xùn)。這些年來這個(gè)培訓(xùn)一直在做,但是這些結(jié)合的機(jī)制還沒充分體現(xiàn)。

  另外,我們開始曾有個(gè)想法,公務(wù)員分政務(wù)類和業(yè)務(wù)類。參照國外模式,政府的部長和省長,劃分到政務(wù)類,副部長和副省長都叫業(yè)務(wù)類。政務(wù)類通過選舉產(chǎn)生,領(lǐng)導(dǎo)部門和地方工作。業(yè)務(wù)類則負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)工作。但是這個(gè)想法后來沒有嚴(yán)格、鮮明地表現(xiàn)出來,這也是考慮到中國國情。

  大門口、樓梯口和出口

  《瞭望東方周刊》:提到國家公務(wù)員制度的建立,就不能不說到公務(wù)員考試。

  程連昌:國家公務(wù)員制度的特色是公開、公正、平等、競(jìng)爭、擇優(yōu)、廉潔,這樣才能更好地履行公務(wù)、履行政府的職能,為人民辦好事。這就需要平等、民主的競(jìng)爭機(jī)制,人進(jìn)來以后又有嚴(yán)格的法制、科學(xué)管理的體制,然后經(jīng)過培訓(xùn),提高素質(zhì)。

  凡進(jìn)必考,是通過考試考察一個(gè)人的知識(shí)、能力,鑒別他的品行和身體狀況,這四大類是考試的目的。

  不過,公務(wù)員考試制度做到公開,建立了一個(gè)平等的競(jìng)爭機(jī)制,這已經(jīng)是一個(gè)革命性的變化?嫉膬(nèi)容、方法是否合理科學(xué),鑒別是否準(zhǔn)確,這是另外一個(gè)層面的問題。

  其實(shí)公務(wù)員制度有三個(gè)口:大門口、樓梯口和出口。在大門口,也就是入口,我們?cè)O(shè)計(jì)了考試制度。在出口,我們?cè)O(shè)計(jì)了任職年齡,這是小平同志提倡的,他說不能終身制,到年齡就得下。第三個(gè)是樓梯口,就是提拔。這里一定要競(jìng)爭,比如要提一個(gè)副司,8個(gè)處長報(bào)名,公示投票,再面試,再考核。要集中各方面的意見,通過民主集中,全面科學(xué),按照原則標(biāo)準(zhǔn)而決定。

  我們想做到的是凡進(jìn)必考、凡升必爭、到齡必出,把好這三個(gè)口。

  現(xiàn)在這么多人報(bào)考公務(wù)員,是和當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景密切聯(lián)系的。過去有一個(gè)階段,企業(yè)工資比機(jī)關(guān)高很多,許多人就不愿意當(dāng)公務(wù)員。但是最近有些企業(yè)情況不好、不穩(wěn)定,所以公務(wù)員的優(yōu)勢(shì)就顯現(xiàn)了出來。當(dāng)然,也有其他多種因素。

  《瞭望東方周刊》:這三個(gè)口現(xiàn)在的情況如何?

  程連昌:這三個(gè)口中,一進(jìn)一出兩個(gè)口都執(zhí)行了很鮮明的政策:考試和年齡,不容易摻進(jìn)其他因素。樓梯口還需要完善。有的地方真正體現(xiàn)了公平競(jìng)爭,有的地方還體現(xiàn)不出來。

  樓梯口不像入口那樣可以采取考試的辦法。因?yàn)楦刹柯毼辉礁撸瑢?duì)綜合素質(zhì)要求就越高,越難以通過筆試這樣的形式來考察。這不光是我們國家的問題。

  在這種情況下,長官意志就有可能左右大局。一個(gè)縣委書記想提拔一個(gè)人,他不會(huì)直接說讓誰當(dāng)什么官,而是會(huì)說,某某同志不錯(cuò),你們考察考察吧。他是一把手,說出這個(gè)意向來,好多人就按照他的路線考察,做工作,結(jié)果他的個(gè)人意見就變成集體意見了。

  所以,提名權(quán)很關(guān)鍵。有權(quán)威的人很容易借此把個(gè)人意志變成集體意志,而某些一把手也可能利用這個(gè)機(jī)會(huì)收取賄賂,進(jìn)而就是買官賣官了。如果最后不是因?yàn)槟撤N原因暴露出來,很難通過程序來質(zhì)疑它。這個(gè)問題就得靠廉政的監(jiān)督。

  不能犧牲一些人的利益來達(dá)到統(tǒng)一

  《瞭望東方周刊》:在公務(wù)員以外,事業(yè)單位也是改革的一個(gè)重點(diǎn)。

  程連昌:事業(yè)單位改革要分清性質(zhì)。事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源分三類,一類是行使政府職能,經(jīng)費(fèi)完全由國家行政經(jīng)費(fèi)支出,現(xiàn)在都是參照公務(wù)員待遇;第二類是行使政府行政管理職能,也有其他收入;第三類是完全企業(yè)化的。

  這三種經(jīng)費(fèi)來源決定了不同的待遇:第一類,參照公務(wù)員,搞聘任制;第二類,只是補(bǔ)貼和公務(wù)員不一樣;第三類,企業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)。

  而在國外,除了公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)明確,其他企事業(yè)單位都各自為政。比如相當(dāng)于我們事業(yè)機(jī)關(guān)的單位,它承擔(dān)一些政府任務(wù),但不會(huì)是全國或者某一地區(qū)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。它是企業(yè)化運(yùn)行:多為國家干事情,就多從國家拿錢,工作人員就多收入。

  那么在中國為什么有這么多事情需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)呢?根源在于我們的經(jīng)濟(jì)還是弱,社會(huì)財(cái)富還是少,分到個(gè)人的比例更少。一個(gè)人得到的財(cái)富余量不大,就總想依靠組織,依附性很強(qiáng)。雖然現(xiàn)在國家的財(cái)政收入已經(jīng)非?捎^,但看平均值還不是很高。這樣,公務(wù)員這種離國家這個(gè)強(qiáng)勢(shì)組織最近的位置,是有吸引力的。

  《瞭望東方周刊》:現(xiàn)在,包括事業(yè)機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在內(nèi)的人事制度改革,仍在繼續(xù)推進(jìn)之中,有哪些經(jīng)驗(yàn)是需要注意的?

  程連昌:有一些具體的原則,比如一個(gè)政策在施行的時(shí)候要“老人老辦法、新人新辦法”。但有一個(gè)大的原則在這里:在改革中,不能通過犧牲一些人的利益來達(dá)到平衡和統(tǒng)一。當(dāng)然,這一些人是指大的社會(huì)群體。特別在中國,一旦涉及人的待遇這些問題,一定要謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎,不然就會(huì)出大問題。由國家主導(dǎo)的工資制度,從來都是漲,沒有降的。要達(dá)到公平,就要提低的,不能把高的拉下來。

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